Лидеры и эффективное государство - Доклад о росте. Стратегии устойчивого роста и инклюзивного развития

Доклад о росте. Стратегии устойчивого роста и инклюзивного развития Пер. с англ. публикации Всемирного банка 2009 г. 150 Р

Успешные примеры роста имеют и другую общую черту: все более действенное, вызывающее доверие и обязательное государство. Развитие столь быстрыми темпам и в течение столь длительного периода требует сильного политического руководства. Политическим деятелям надлежит выбрать стратегию роста, довести свои цели до общества и убедить людей, что будущие блага оправдают их усилия, бережливость и нынешние экономические невзгоды. Они добьются успеха только в том случае, если их обещания вызывают доверие, распространяются на всех и убедят людей в том, что они или их дети в полной мере пожнут плоды роста.

Такие лидеры должны обладать терпением, долговременными перспективными планами и настойчиво концентрироваться на задаче инклузивного роста. В ряде случаев быстро развивающиеся экономики находились под присмотром однопартийного правительства, которое, как ожидалось, могло оставаться у власти в течение длительного времени. Соперничающие политические партии могут, например, договориться о двухпартийной стратегии роста, которой каждая из них будет следовать в период нахождения у власти. Даже если формальное соглашение об этом не заключено, успешная стратегия роста, завоевавшая доверие общества, может пережить правительство, которое ее инициировало. Опыт показывает, что сильные команды технократов, сосредоточенные на долговременном росте, способны также обеспечить некоторую «институциональную память» и преемственность политики. Эта стабильность и опыт могут быть особенно ценными в период политических потрясений, поскольку может пройти немало времени, прежде чем будут выработаны и начнут эффективно функционировать новые системы коллективного принятия решений.

Реформы, как и рост, тоже не являются самоцелью. И то, и другое представляет собой лишь средство для достижения цели. Реформы могут быть привлекательными и являть собою крупные достижения, однако если экономический рост не ускоряется либо значительное число людей не чувствуют никаких улучшений, требуются дополнительные усилия. Опора на рынок для эффективного размещения ресурсов безусловно необходима (не существует какой-либо известной эффективной альтернативы этому), но это не равнозначно тому, чтобы позволить ему определять результаты некоторой комбинации рынка и пакета реформ.

«Обручившись» с задачей достижения высоких темпов роста, правительства должны проявлять прагматизм при ее выполнении. Ортодоксальные методы применимы лишь в некоторой мере. Данный доклад появился в результате двух лет исследований и дискуссий, проводившихся под руководством опытных политических деятелей, бизнесменов и двух ученых — нобелевских лауреатов, которые выслушали мнения разных лидеров о множестве вещей — от макроэкономической политики до урбанизации. Мы убеждены, что если бы имелась хоть одна действенная доктрина роста, она была бы выявлена.

Экономисты знают, как работают рынки, и с определенной долей уверенности могут сказать, как зрелая экономика будет реагировать на их политические предписания. Однако зрелая экономика опирается на прочные институциональные основы, которые определяют права собственности, принуждают исполнять контракты, распространяют цены и сокращают информационный разрыв между покупателями и продавцами.

Развивающиеся страны зачастую лишены этих рыночных и регулятивных институтов. Следовательно важным элементом развития как раз и является формирование этих институциональных потенциалов. Рост может происходить и без них, а институты могут появляться по мере развития экономики. Однако мы не знаем в деталях, как они могут выстроиться, а политические деятели не всегда знают, как рынок будет функционировать в их отсутствие. Поэтому в развивающейся экономике труднее точно предсказать воздействие политических сдвигов и реформ. На этой стадии наши модели или инструменты прогнозирования отличаются неполнотой в ряде в важных аспектов.

По этим причинам правительствам разумно практиковать эксперименты в ходе осуществления экономической политики. Принцип хорошо выражен в часто цитируемом изречении Дэн Сяопина, призывавшего «переходить реку, ощущая под ногами камни». Правительствам иногда придется продвигаться шаг за шагом, избегая резких сдвигов в политике, когда потенциальные риски перевешивают выгоды. Это ограничит потенциальный ущерб от любой политической оплошности и позволит государству и экономике корректировать самих себя. Равным образом, каждый шаг должен представлять собой небольшое испытание или эксперимент, позволяющий «нащупать», как лучше всего идти дальше.

Разработка политики — это лишь часть битвы. Политические меры должны еще точно реализовываться и иметь более или менее удовлетворительное администрирование. Эффективный правительственный аппарат создается не за одну ночь и требует постоянного внимания. Необходимо поддерживать и укреплять культуру честной государственной службы. Администрация также должны привлекать и сохранять талантливых людей, предлагая лучшую оплату, карьерный рост и признание тем чиновникам, которые смогут заметно улучшить работу публичного сектора.

Деятельность государства не является непосредственной причиной роста. Эта роль принадлежит частному сектору, инвестициям и предпринимательству, реагирующим на ценовые сигналы и рыночные силы. Однако стабильное, честное и действенное правительство очень важно в долговременном плане. В его обязанности, в частности, входит поддержание ценовой стабильности и фискальной ответственности — а оба эти фактора влияют на риски и отдачу, с которыми сталкиваются частные инвесторы.

В последние десятилетия правительствам рекомендовалось «стабилизировать, приватизировать и либерализовать». В том, что стоит за этой директивой, имеется определенная польза: правительства не должны брать на себя слишком много, подменяя собой рынки или отгораживая национальную экономику от остального мира. Однако, на наш взгляд, данное предписание определяет роль государства слишком узко. Тот факт, что правительства подчас бывают неуклюжи и совершают ошибки, не означает, что их надо списывать со счетов. Напротив, по мере роста и развития экономики активные и прагматичные правительства могут сыграть решающую роль.

Добиться устойчивых высоких темпов роста не просто. Если бы это было так, список успешных примеров был бы длиннее. Некоторые страны борются за то, чтобы обеспечить начало роста, другие терпят неудачу в его поддержании. Некоторые развиваются быстро, но достигают плато, когда превращаются в страны со средними доходами. Быстро растущая экономика — это движущаяся цель. Плохая политика зачастую становится хорошей в долгосрочном плане. Стратегия роста должная эволюционировать вместе с экономикой страны, и то же самое должно происходить с ее политикой. Процветание создает средний класс, чей голос должен быть признан в политическом процессе как на местном, так и на центральном уровне.

Описав искусство выработки политики, мы теперь переходим к самим ее компонентам. Количество желательных реформ и объем расходов, которые правительство может рассматривать в любой данный момент времени, намного превышает возможности его и бюджета. Последовательная стратегия роста, поэтому, устанавливает приоритеты, определяющие, на что потратить энергию и ресурсы правительства. Этот выбор имеет чрезвычайно важное значение. Он должен соответствовать специфике страны и обстоятельствам, в которых она находится, отвечать начальным условиям, которые широко варьируются. Настоящий доклад, таким образом, не призван устанавливать приоритеты для политиков. Он может только обозначить заслуживающие внимания политические действия.

Политические основы устойчивого высокого роста формируют среду для значительных инвестиций, создания рабочих мест, конкуренции, перемещения ресурсов, для социальной защиты, справедливости и инклузивности. Было бы не очень правомерно считать все эти моменты необходимыми условиями. По нашему мнению, понимание динамики и повышенное внимание к основам политики существенно повысит шансы на ускорение роста. И наоборот — постоянное игнорирование их в конечном счете повредит ему. Существует множество разных рецептов приготовления макарон. Точное количество ингредиентов и время их применения для каждого сорта различны. Однако если вы забудете положить соль или будете варить макароны слишком долго, результат окажется заведомо плохим.