Введение - Фискальная интеграция в Европейском союзе

Фискальная интеграция в Европейском союзе Новинка Сидорова Е.А. 2021 г. 500 Р 375 Р

В XXI в. Европейский союз (ЕС) вступил самым мощным и развитым интеграционным объединением и первым в мире достигшим такой глубины экономической интеграции, как Экономический и валютный союз (ЭВС). Переход на четвертую из пяти стадий экономической интеграции, по определению Б. Балашша, позволял надеяться на динамичное углубление взаимодействия в рамках ЕС. Наряду с созданием единой валюты и передачей в ведение Европейского центрального банка (ЕЦБ) единой денежно-кредитной политики для стран зоны евро, также были заложены основы наднационального фискального регулирования в форме Пакта стабильности и роста (ПСР). Общий бюджет как действующий для всех стран ЕС перераспределительный финансовый механизм стал функционировать гораздо ранее, еще в период, когда Европейский союз назывался Европейским экономическим сообществом.

Почти до конца 1990-х гг. в фискальной составляющей экономической политики ЕС не происходило слишком серьезных изменений. Работа с европейской (наднациональной) стороны велась в основном в области гармонизации ограниченного количества налогов (косвенных). Общий бюджет ЕС, начала которого были заложены еще в Римском договоре 1957 г., был невелик (около 1% ВВП, а с 2002 г. — около 1% ВНД ЕС) и концентрировался главным образом на Общей сельскохозяйственной политике (ОСХП) и «подтягивании» отстающих стран ЕС до среднеевропейского уровня в рамках проведения региональной политики и политики сплочения.

Еще при подготовке и запуске ЭВС многие специалисты высказывали опасение, что без эффективной фискальной части валютная составляющая сама по себе не сможет обеспечивать равновесие всей экономической системы. Как показало дальнейшее развитие интеграционного объединения, их опасения во многом оправдались.

Кризисные события первых двух десятилетий XXI в. сделали очевидным следующий факт: отсутствие не просто действующего фискального крыла, но хотя бы минимальных механизмов принуждения к выполнению существующих в ПСР фискальных правил привела к фактическому игнорированию основных критериев, которые были заложены в Пакте: максимальный дефицит государственного бюджета не должен превышать 3% ВВП, максимальный объем государственного долга — не более 60% ВВП. Даже его создатели и инициаторы в лице Германии и Франции, а также целый ряд других стран ЕС в первые годы применения ПСР оказались неспособны выполнять названные критерии. Мировой финансово-экономический кризис 2008—2009 гг. (Великая рецессия) и последовавший за ним кризис суверенных долгов еврозоны сделали еще более актуальной задачу создания действенных фискальных механизмов, единых для всего Европейского союза.

Тема фискальной интеграции в Европейском союзе представляет собой предмет постоянных дискуссий, поскольку развивающееся интеграционное объединение рано или поздно столкнется с проблемой консолидации государственных финансов своих стран-членов на наднациональной основе.

В этом контексте ход происходящих в ЕС процессов фискальной интеграции можно рассматривать в качестве весьма поучительного опыта, как следует, или, напротив, не следует развивать это направление экономической интеграции. Это особенно актуально для тех интеграционных объединений, которые, как и ЕС, ставят перед собой амбициозные задачи углубления экономического взаимодействия.

Современные европейские ученые, экономисты, политики уделяют существенное внимание этим вопросам, причем в рамках междисциплинарного подхода. Большинство исследований представляет точку зрения еврооптимистов. Однако ряд исследователей придерживается иных позиций. Так, в одной из работ утверждается, что фискальная интеграция в Европейском союзе должна обсуждаться, прежде всего, с точки зрения политического выбора, а не экономической целесообразности. Такая проблема вставала еще в 1970-х гг., в период создания европейской валютной системы в рамках Европейского экономического сообщества.

Отечественные специалисты, в частности, в ИМЭМО имени Е. М. Примакова РАН, Институте Европы РАН и др., сосредоточивают свое внимание на иных актуальных вопросах европейской экономической интеграции — на общеэкономических и валютно-финансовых. Собственно фискальный аспект в работах российских ученых затрагивается в меньшей степени.

Под фискальной интеграцией в данной монографии понимается долгосрочный процесс постепенной «наднационализации» фискальных (бюджетно-налоговых) вопросов, которые на сегодняшний день в основном относятся к компетенции национальных правительств стран-членов. Наднациональное фискальное измерение европейской экономической политики включает: Общий бюджет ЕС (старейший механизм); отдельные налоговые вопросы; координацию национальных бюджетных политик на основе наднациональных фискальных показателей; структуры, которые занимаются этими вопросами; а также всю соответствующую законодательную базу.

В XXI в. с его экономическими потрясениями резко повысился интерес к европейским наднациональным финансам. Было проведено большое количество реформ, которые укрепили значимость фискальной части ЭВС. Развитие фискальной интеграции в Европейском союзе стало одним из важных следствий мирового финансово-экономического кризиса 2008—2009 гг. и последовавшего за ним кризиса суверенных долгов еврозоны, дно которого пришлось на 2012 г.

Еще в 2010 г. тогдашний президент ЕЦБ Ж.-К. Трише предложил придать больший вес букве «Э» в Экономическом и валютном союзе — т. е. укрепить и усилить его фискальную составляющую. Высказывание Ж.-К. Трише отразило формирование широкого консенсуса европейских экономистов и политиков (за январь 2010 г.- август 2015 г. состоялись 54 встречи на высшем уровне) о необходимости углубления фискальной интеграции в рамках ЭВС.

За последнее десятилетие все основные составляющие фискального аспекта европейской экономической интеграции подверглись трансформации. Примечательно, что пока только старейшее и уникальное направление фискальной интеграции — Общий бюджет — является подлинно наднациональным по своей сути. Неслучайно экономисты характеризуют Общий бюджет как sui generis. Два других аспекта (система фискального регулирования и налоговые вопросы), помимо наднациональной юрисдикции, имеют существенную национальную компоненту.

На протяжении всего своего существования практически все составляющие Общего бюджета по разным причинам подвергались критике со стороны стран-членов, прежде всего из-за его размеров и структуры. Неслучайно после кризиса 2008—2009 гг. зазвучала идея создать также бюджет еврозоны (ныне объединяющей 19 стран, использующих единую валюту евро) для обеспечения устойчивости ЭВС.

В монографии представлен анализ основных существующих в ЕС элементов, которые можно отнести к фискальной интеграции. В первой главе в историческом развитии, в хронологическом порядке рассмотрена система наднационального фискального регулирования, которая помимо упомянутого Пакта и его реформы включает Фискальный пакт, Европейский семестр, Фискальный совет, проект Фискального союза. Во второй главе рассмотрен старейший элемент фискальной интеграции ЕС — Общий бюджет и среднесрочные бюджетные планы Союза — Многолетние финансовые программы (МФП), которые пришлись на XXI в. Третья глава посвящена вопросам европейского налогообложения, которые получили достаточно сильный импульс в последние годы в связи с возрастающей необходимостью изыскивать новые источники пополнения Общего бюджета и с осложнениями, связанными с пандемией COVID-19. Кроме того, европейское налогообложение увязывается и с современными климатическими и экологическими приоритетами ЕС.

Европейский союз в настоящее время находится в процессе трансформации своей экономики в связи с множеством вызовов, которые включают как внешнее, так и внутреннее измерение: обострение конкуренции со стороны крупных развивающихся экономик, замедление темпов экономического роста, социальные и демографические проблемы, необходимость выполнять взятые на себя строгие экологические обязательства (в соответствии с Парижским соглашением по климату 2015 г.). Создание эффективной наднациональной фискальной составляющей в экономической политике Европейского союза может, при ее успешной реализации, способствовать решению названных проблем.

Опыт ЕС в этой области также важен и для России — активной участницы интеграционных процессов на постсоветском пространстве (Евразийского экономического союза, ЕАЭС). Интерес представляет даже негативный опыт, позволяющий избежать ошибок и заимствовать самые конструктивные и устойчивые элементы европейского строительства.