Введение - Защита государственного суверенитета – опыт Евросоюза и европейских стран

Защита государственного суверенитета – опыт Евросоюза и европейских стран Белов В.Б. и др 2018 г. 300 Р

В последние годы практически во всех странах мирах всё больше внимания уделяется проблеме защиты государственного суверенитета. Евросоюз и входящие в него страны не являются исключением. Как на уровне Брюсселя, так и на уровне отдельных европейских столиц ведутся активные дискуссии о состоянии и перспективах различных аспектов европейской и национальной безопасности, с которыми тесно переплетены вопросы европейской идентичности и европейства.

Рассмотрение проблемы суверенитета, формально понимаемого как независимость государства во внешних делах и верховéнство государственной власти во внутренних делах, в общеевропейском контексте является достаточно сложной задачей, учитывая правовой и политический характер этого наднационального экономического и политического образования — Европейского союза, объединяющего на данный момент 28 государств (Великобритания планирует покинуть ЕС 29 марта 2019 г.). С одной стороны, усилились центростремительные тенденции, возросла роль общеевропейских институтов, получивших существенные полномочия от стран-членов. Соответственно, укрепился суверенитет ЕС. С другой стороны, обозначились явные евроскептические тенденции, квинтэссенцией которых стал брекзит, рост авторитаризма и антимиграционных настроений в ряде стран, для которых однозначным приоритетом сегодня является национальный, а не европейский суверенитет.

Особое влияние на европейский общественный дискурс по этим вопросам оказывает политика президента США Дональда Трампа. Будучи во многом непредсказуемой, она направлена на усиление руководящей роли Соединённых Штатов в мире, в т. ч. на европейском континенте. Это побуждает политических лидеров Старого Света заявлять о необходимости укрепления национального суверенитета и повышения самостоятельности Евросоюза в сфере безопасности, вплоть до создания собственной армии, что вызывает понятную негативную реакцию Вашингтона.

Выход Соединённых Штатов в мае 2018 г. из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы, заключённого между США, Россией, Китаем, Великобританией, Францией, Германией и Ираном в июле 2015 г., и последующее восстановление американской стороной санкций против иранского государства поставили под угрозу торговые интересы стран ЕС и их компаний. Подтвердив свою приверженность СВДП, Брюссель для защиты своих хозяйственных интересов — фактически своей экономической безопасности — принял решение о восстановлении Блокирующего статута, разработанного и принятого в конце ХХ в. В обновлённой версии он вступил в силу в начале августа 2018 г. Основная цель — смягчить негативные последствия американских экстерриториальных санкций для европейских компаний, осуществляющих законный бизнес в Иране. На сегодняшний день эффективность данного механизма и его работоспособность в условиях жёсткого давления Вашингтона на европейских партнёров находится под вопросом. У отдельных стран ЕС есть свои собственные инструменты противодействия. Заслуживает внимания опыт Германии, применяющей в рамках национального Внешнеэкономического регламента собственный блокирующий статут.

Практически не исследованной в России сферой является антикоррупционная политика Евросоюза, которая затрагивает суверенные права стран-членов в таких областях, как управление государственными финансами и борьба с коррупцией. Европейские государства неохотно идут на сотрудничество со специализированными институтами ЕС в контроле за расходами средств в рамках программ, финансируемых с участием общего бюджета. Евросоюз, стремясь не нарушать принцип финансового суверенитета, ищет пути для повышения эффективности расходования своих бюджетных средств и недопущения преступлений в сфере государственных финансов. Среди прочего, он создал собственную систему мониторинга, на основе которой публикует антикоррупционные отчёты. Особый интерес представляет противодействие коррупции через механизм многоуровневого управления программами. Большинство мер носит рекомендательный характер и затрагивает только отдельные сферы. Так, вне поля зрения Брюсселя остаются вопросы финансирования политических партий и европейских институтов.

В партиях, представленных в Европейском парламенте, существуют разные точки зрения в отношении европейского суверенитета и идентичности. Так называемые проевропейские партии выступают за их усиление на уровне Евросоюза. Евроскептические партии, которые по состоянию на начало 2019 г. существенно уступали своим оппонентам, занимают противоположную позицию, считая необходимым усилить национальное суверенное начало, в т. ч. за счёт повышения роли представительных органов. Закономерно, что вопрос суверенитета стал одним из главных в политической борьбе перед очередными выборами депутатов Европейского парламента (май 2019 г.). Высока вероятность, что евроскептики будут играть в его обновлённом составе более заметную роль.

Важны подходы к национальному (государственному, народному) суверенитету во Франции, которая является исторической колыбелью самогó этого понятия. Вопросы, связанные с ним, начиная с первых шагов европейской интеграции, постоянно находились в фокусе внимания французских политиков и общественности. В течение последних десятилетий постоянно возникали острые дискуссии между сторонниками сохранения суверенитета — «суверенитистами» и «европеистами» — адептами «единой Европы», ратующими за создание наднациональных органов управления по мере развития европейского строительства. Сегодня вопрос содержания французского суверенитета вновь стал одним из важнейших объектов социально-политической борьбы в стране, от исхода которой во многом зависят его судьбы, в т. ч. в международном, прежде всего европейском, масштабе. Здесь сталкиваются радикальные воззрения «европейского суверенитиста» президента Франции Э. Макрона и взгляды правоцентристов (республиканцев и «нацфронтистов»). Дискуссии о суверенитете среди французских политиков и интеллектуалов ещё больше обострятся в преддверии упомянутых выборов в Европарламент.

Особый интерес представляет опыт государственного суверенитета Австрии — государства с непростым историческим прошлым, определившим его уникальное положение в Евросоюзе как страны с нейтральным статусом. В этом отношении следует обратить внимание на «австрийский казус». В 2000 г., после формирования коалиционного правительства Австрийской народной партии и Австрийской партии свободы, из-за позиции председателя последней Й. Хайдера ЕС принял ряд санкционных мер против Австрии, которые, однако, просуществовали только несколько месяцев. Тем не менее, в действительности была апробирована практика ограничения национального суверенитета в рамках ЕС в соответствии с Амстердамским договором от 1997 г. Сегодня Брюссель потенциально готов к аналогичной реакции в отношении Польши, Венгрии и даже Италии.

Особую специфику суверенитет имеет в Великобритании — защита её национальных интересов и безопасность после Второй мировой войны тесно связаны с особыми отношениями с США. В рамках этой концепции британское государство допускает широкое участие американцев в своей оборонной политике. В этой сфере особую актуальность приобрёл процесс выхода из политического союза ЕС. Лондон стремится организовать его таким образом, чтобы остаться ключевым игроком в евроатлантическом регионе, повысить своё влияние в международных делах и военную мощь. В связи с брекзитом развернулась дискуссия о соотношении государственного суверенитета и национальных интересов. Скептицизм в отношении глобализации и проблем, связанных с эрозией государственного суверенитета, перед референдумом в июне 2016 г. выразился в призывах брекзитёров ограничить иммиграцию и «репатриировать» в Вестминстер те властные полномочия, которые он ранее передал Брюсселю. Во многом это определило их успех на голосовании, одноврéменно обозначив, но так и не решив противоречия между национальными интересами и госсуверенитетом.

Хозяйственно-политическое значение брекзита состоит в том, что Великобритания, освободившись от навязанных ЕС правил торговли, сможет укрепить свой экономический суверенитет и безопасность, получив возможность самостоятельно управлять средствами политики протекционизма: затормаживать импорт и стимулировать экспорт. Лондон сможет манипулировать таможенными тарифами, а также использовать другие доступные меры.

В Германии государственный суверенитет понимается как суверенитет немецкого народа, для которого демократия имеет репрезентативный характер. Основной закон страны существенно ограничивает возможности для народных референдумов. Отдельные оппозиционные партии видят в этом ущемление естественного права немецкого народа на суверенитет — граждане не могут проводить плебисциты на федеральном уровне по ряду вопросов, например, отказ от евро и возврат к немецкой марке или особенности применения права Европейского союза (добровольное делегирование ряда прав в его пользу юридически закреплено в немецкой Конституции).

Суверенитет германского государства ограничен участием в ЕС, НАТО и международными соглашениями, что вызывает недовольство у некоторых общественно-политических групп страны. Среди прочего, ставятся вопросы о праве спецслужб США вести разведывательную деятельность на немецкой территории, о судьбе Закона G 10 от 1968 г., в котором закреплены негласные договорённости между США, Францией, Великобританией и ФРГ, ограничивающие суверенитет германских спецслужб, а также о других секретных соглашениях, заключавшихся Западной Германией с этими союзниками. Чётких ответов официальный Берлин пока не дал, что порождает различные политические спекуляции. Ряд германских экспертов считает, что следствием оккупации страны после Второй мировой войны стали включение государственных интересов США в немецкую правовую систему и их стремление сохранить контроль над своим союзником на неограниченный срок. Косвенным подтверждением этого положения является вмешательство Соединённых Штатов в вопросы энергетической безопасности и суверенитета ФРГ. В принятом в августе 2017 г. Законе «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA) российский проект «Северный поток — 2» рассматривается в качестве угрозы для США и ЕС. В течение 2018 г. американская администрация постоянно угрожала ввести экстерриториальные санкции против европейских компаний, участвующих в этом проекте. Но немецкое государство продолжало отстаивать своё право самому определять параметры энергетического суверенитета и безопасности.

В Итальянской Республике в 2018 г. центристские партии, традиционно управляющие страной в течение многих десятилетий, уступили власть популистам — евроскептической партии «Лига» и «Движению 5 звёзд», которые считаются «совранистами», т. е. сторонниками защиты национального суверенитета. В своём «Правительственном контракте» они призывают пересмотреть его соотношение с наднациональным компонентом европейской интеграции. Итальянский «совранизм» во главу угла ставит существующие проблемы хозяйственно-политического развития страны, углубляющегося экономического неравенства в условиях глобализации и поддержания национальной идентичности в условиях международной миграции. Поэтому приоритетным для нынешнего правительства стали вопросы экономического суверенитета государств ЕС (основное требование — вернуть государству рычаги управления теми процессами, которые уже давно вышли за рамки национального государства), контроля над границами и сохранения национальной идентичности в условиях масштабного наплыва мигрантов. Большинство избирателей Италии перестало воспринимать ЕС как гаранта экономического развития и процветания, обеспечения социального мира и безопасности граждан. Новое правительство настаивает на проведении более суверенной внутренней и внешней политики, что вызывает опасения как в Брюсселе, так в Париже и Берлине.

Особое измерение защиты государственного суверенитета существует в странах Центральной Европы — Венгрии, Польше, Чехии, Словакии (Вишеградская четвёрка). Они отказались от его существенной части, вступив в Европейский союз и НАТО. Именно Брюссель, исходя из интересов общего рынка, принимал решение о возможности либо реформирования, либо закрытия целых отраслей производства и видов деятельности, традиционно развивавшихся в этих странах. Общим директивам ЕС была подчинена внешняя и оборонная политика этих государств. Неслучайно в последние годы обозначились трения между их «европейскими» и «национальными» интересами, соответственно, возросло несогласие с положением о приоритете «общеевропейского над суверенным национальным». Среди прочего, это было обусловлено попытками самостоятельного реформирования законодательных актов, подъёмом национальной оппозиции, выступающей против дискриминации штаб-квартир ЕС и НАТО и за сохранение института традиционных национальных и христианских ценностей как важнейшего условия самосохранения. Венгрия, Польша, Чехия и Словакия в рамках отстаивания своего государственного суверенитета выступают единым фронтом против попыток Брюсселя навязать им квоты на размещение на своей территории беженцев (в 2018 г. к ним присоединилась Австрия).

В условном наклонении следует говорить о суверенитете государств Юго-Восточной Европы (ЮВЕ), новые политические элиты которых в конце ХХ в. поставили своей целью обменять полученный суверенитет на статус членства в ЕС и НАТО. Пока преуспели в этом Словения, Болгария, Румыния и Хорватия. Остальные балканские государства ждут «своей очереди» (Албания и Черногория уже стали членами Североатлантического альянса). Государственный суверенитет в основном проявляется в конфликтных взаимоотношениях с соседями. Но и эту сферу Брюссель старается контролировать. Существенно ограничен экономический суверенитет стран ЮВЕ, во многом зависящий от Евросоюза — основного донора и инвестора. Определённое пространство для внешнеполитического манёвра у балканских государств создают разногласия между Вашингтоном, Брюсселем и Берлином, противоречия между «Старой» и «Новой Европой». Но и оно находится под жёстким контролем ЕС, хотя эффективность принимаемых мер вызывает много вопросов.

Отдельной темой для Евросоюза, а также ряда его членов является суверенитет Арктики как циркумполярного мегарегиона. Различны уровень и масштабы присутствия и деятельности здесь государств ЕС, соответственно степень зависимости их суверенитета и национальных интересов. В первую очередь, речь идёт о Дании, на которую приходится 14% общей площади Арктики, а также Финляндии, Швеции и Исландии. В каждом из этих государств разработана своя арктическая стратегия, приоритетами которой являются использование арктических ресурсов, охрана окружающей среды и соблюдение международного права (как основы суверенитета, суверенного права и юрисдикции арктических государств в Арктике). Важную роль играют страны-наблюдатели Арктического совета. С точки зрения интересов ЕС, тяжеловесы среди них — ФРГ, Франция, Великобритания, в меньшей степени — Италия и Испания.

В предлагаемой вниманию читателей монографии Института Европы РАН подробно рассмотрены затронутые выше вопросы, дан комплексный анализ подходов, механизмов и инструментов защиты государственного суверенитета на уровне Евросоюза и его ведущих стран.

Белов Владислав Борисович,
к.э.н., заместитель директора по научной работе Института Европы РАН,
руководитель Отдела страновых исследований, руководитель Центра германских исследований.