Предисловие - Земельная политика в целях развития и сокращения бедности

Земельная политика в целях развития и сокращения бедности Дейнингер, Клаус Пер. с англ. публикации Всемирного банка 2005 г. 190 Р

Земельная политика имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивого развития, рационального управления, благосостояния населения и экономических возможностей для сельских и городских жителей, в особенности для беднейших слоев населения. В связи с этим исследования в области земельной политики и анализ конкретных мер по решению проблем, имеющих отношение к земле, давно вызывали интерес Департамента исследований Всемирного банка, других научных учреждений, а также общественных организаций. Однако не всегда материалы таких исследований доводились до сведения разработчиков политики и других заинтересованных сторон, чтобы обеспечить получение максимальных результатов. Вследствие этого дискуссии по вопросам земельной политики зачастую разворачивались скорее вокруг уже сложившихся концепций и идеологизированных мнений, а не представляли собой всесторонний анализ потенциальной роли земельной политики в развитии общества в широком смысле, возможности вмешательства государства в эту сферу деятельности, а также механизмов, которые могут быть использованы для достижения наиболее важных социально-экономических целей. При отсутствии результатов такого анализа потенциал земельной политики как катализатор социальных и экономических преобразований зачастую реализуется не полностью.

Целью настоящего доклада является повышение эффективности земельной политики в целях содействия развитию и сокращению бедности путем передачи результатов последних исследований в распоряжение разработчиков политики, неправительственных организаций, ученых в странах — клиентах Всемирного банка, служащих донорских учреждений, а также более широкого круга лиц, занимающихся проблемами развития общества. В основу доклада положены три принципа. Первый принцип: обеспечение надежной защиты прав собственности на землю содействует повышению благосостояния бедных слоев населения, в том числе благодаря расширению ресурсной базы таких групп населения, как, например, женщины, чьи права на землю во многих случаях не признаются. В то же время такая защита создает стимулы для инвестиций, имеющих первостепенное значение для обеспечения устойчивого экономического роста. Наряду с указанными преимуществами в докладе рассматриваются также различные механизмы, которые могут быть использованы для усиления гарантий прав собственности на землю, их слабые и сильные стороны, возможности их применения в рамках более общей стратегии развития.

Второй принцип: упрощение процесса обмена земельными участками и распределения земель, как в качестве недвижимого имущества, так и в качестве объекта для практического использования, по низкой стоимости через рынок, а также по внерыночным каналам; играет важнейшую роль в обеспечении равного доступа к земле для эффективных, но испытывающих нехватку земли производителей, а в случае создания соответствующих экономических условий имеет существенное значение для развития финансовых рынков, в основе которых лежит использование земли в качестве обеспечения возврата кредитов. В докладе отражена роль операций, осуществляемых на рынке аренды земли, и сделан вывод о том, что устранение барьеров в их развитии может в существенной мере способствовать обеспечению равенства в доступе к земле и в то же время заложит основы для создания благоприятного инвестиционного климата и разностороннего развития экономики, особенно в несельскохозяйственном секторе в сельских районах. В докладе также признается, что такие нерыночные механизмы передачи земли, как наследование, наделение общественной или государственной землей, экспроприация земли государством в общественных целях, исторически всегда играли важную роль, с одной стороны, содействуя широкому доступу к земле и рациональному ее использованию, а с другой — препятствуя доступу к земле эффективных пользователей, что должно учитываться при принятии политических решений.

Третий принцип: руководители государств играют четко определенную роль при оказании содействия и поддержки социально направленного распределения и использования земель. Это можно проследить на примере стран, где в рамках земельной реформы проводится реструктуризация сельскохозяйственного производства и его деколлективизация, а также стран, где по окончании вооруженных конфликтов осуществляется земельная политика, целью которой является преобразование системы землевладения, характеризующейся неравным доступом граждан к имущественным правам, когда земельные вопросы нередко стоят в центре социальных конфликтов. Руководители стран должны также позаботиться о стимулах для обеспечения устойчивого использования земель, предотвращения отрицательных последствий на окружающую среду и предупреждения необратимых потерь невозобновляемых природных ресурсов и культурного наследия. В докладе приводятся примеры механизмов решения этих проблем — от налогообложения до регулирования и планирования использования земель. Прозрачность, далеко идущие последствия и зачастую продолжительные сроки вмешательства государства в земельную политику требуют проведения исследований, охватывающих широкий круг проблем, с которыми приходится сталкиваться разработчикам политики и которые входят составной частью в широкий диалог с партнерами Банка в области развития.

Поэтому меня особенно радует, что этот доклад о результатах анализа политики Всемирного банка основан на материалах четырех региональных семинаров и электронного обсуждения, что позволило представителям гражданского общества, донорам, разработчикам политики и ученым обсудить роль земельных вопросов в развитии регионов. Эти семинары и дискуссии создают прочный фундамент для использования доклада в разработке стратегии и планировании деятельности отдельных стран.

Последний раз результаты всестороннего анализа земельной политики были подготовлены Банком в 1975 г. С тех пор в мире произошли глубокие перемены. Данный доклад о результатах анализа политики отражает влияние этих изменений на проблемы, которые должны привлекать пристальное внимание политиков, ответственных за принятие решений, а также значение этих изменений для разработки конкретных политических рекомендаций. Мы и наши партнеры в области развития теперь уже отдаем себе отчет в том, какое значение имеет всесторонний и комплексный подход к проблемам развития общества, в том числе в области земельной политики, требующим решения на долгосрочную перспективу. Важность этих проблем, а также достигнутое единодушие в вопросе о необходимости их решения позволяют надеяться, что доклад будет широко использоваться в политических дебатах по земельным вопросам и послужит основой для учета этих вопросов в процессе разработки общей стратегии и реализации конкретных мероприятий по земельной политике, содействующих интенсификации экономического развития общества в интересах малоимущих слоев населения.

Май 2003 г.

Николас Х. Стерн,
Старший Вице-президент по развивающимся странам;
Главный экономист, Всемирный банк