Введение. Ключевые элементы правительственного потенциала: недостающее звено в новых демократиях

Тема данной публикации — совершенствование стратегического мышления в государствах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). В ряду проблем, возникавших в государствах ЦВЕ на протяжении последних тринадцати лет, задача повышения «административного потенциала», не говоря уже о потенциале стратегического мышления, была поставлена совсем недавно.

На первый взгляд это не кажется удивительным — по двум основным причинам. Во-первых, развитие политических стратегий во многих областях происходило под сильным влиянием извне, как со стороны ЕС, так и международных финансовых организаций (МФО). Требование поддержки извне, продиктованное стремлением стабилизировать неокрепшие экономики переходного периода, сменилось задачами, связанными с процессом вступления в ЕС, что на длительный срок поставило развитие большинства государств региона в весьма жесткие рамки. Во-вторых, концепция планирования в регионе была сильно дискредитирована многолетним применением неэффективных систем планового хозяйства, а концепция стратегического мышления в представлении многих разработчиков политики в регионе слишком тесно ассоциировалась с системами планового хозяйства при прежнем режиме.

Теперь, когда регион вступает в процесс консолидации и интеграции, начавшийся с вхождения десяти государств в НАТО и восьми — в ЕС (в 2004 г.), а затем, вероятно, и других стран, к числу которых относятся, прежде всего, страны Юго-Восточной Европы и Турция, пришло время задуматься о развитии потенциала стратегического мышления.

С одной стороны, наличие потенциала стратегического мышления фигурирует в качестве одного из административных критериев вступления в ЕС и, следовательно, относится к числу так называемых минимальных требований Программы СИГМА. Это обязывает государства провести своего рода самооценку перспектив дальнейшего развития.

С другой стороны, вступление государств в ЕС или НАТО еще более повышает для них важность развития потенциала стратегического мышления, так как реальное членство возможно лишь при наличии ясного представления о целях сотрудничества с этими организациями или вступления в их ряды. На деле некоторые государства воспользовались процессом переговоров о членстве в ЕС для того, чтобы разработать процедуры стратегического планирования; яркие примеры тому — Литва и Польша, хотя они осуществляли данную задачу совершенно по-разному. В последние годы за ними последовала Румыния, создав потенциал стратегического планирования в администрации президента. Другие государства, такие, как Словакия и Чешская Республика, не пошли по этому пути, а сосредоточились на том, как добиться максимального соответствия поставленным перед ними конкретным критериям.

Наконец, со временем концепция стратегического мышления и планирования находит все большее признание, в результате чего возникает новый интерес к ней со стороны как разработчиков политики, так и экспертов[1].

Если вернуться к некоторым оценкам Программы СИГМА, сделанным за последние несколько лет[2], то большинство государств — кандидатов на вступление в ЕС не удовлетворяет минимальным требованиям в области стратегического планирования, да и в других государствах региона, в частности, в СНГ, дела обстоят не лучше. Ключевые правительственные учреждения (или ПЦ, по терминологии ОЭСР) по-прежнему ориентированы в основном на выполнение административных функций в процессе реализации политики и в процессах стратегического мышления. Как отмечалось выше, есть и исключения. За последние три года с успехом наладила процесс стратегического планирования Литва. Учрежденные здесь институты и процедуры пережили три правительства различной идеологической ориентации. Кроме того, при вступлении в ЕС Литва начала довольно успешный процесс стратегического планирования, результатом которого стало сравнительно выгодное, соответствующее многим стратегическим приоритетам страны соглашение об условиях ее приема в ЕС. Однако система стратегического планирования здесь все еще находится в процессе развития и из инструмента управления политикой, которым она является сейчас, должна превратиться в систему, способную влиять также и на разработку долгосрочной концепции развития страны. Подобный процесс начался и в Румынии, хотя в этом случае полномочиями была наделена администрация президента, и усилия, соответствующие президентским прерогативам, были в первую очередь направлены на интеграцию в ЕС и НАТО и на внешнюю политику. В Польше процесс стратегического мышления не пошел дальше того, что требовалось для вступления в ЕС, хотя в этой сфере страна проявила себя лучше, чем большинство других государств — потенциальных членов Союза. Болгария начала работу по организации процессов стратегического планирования на базе специализированных подразделений в министерствах и администрации Совета Министров. Однако пока эта идея не вышла из стадии разработки.

Что касается другого пункта минимальных требований программы СИГМА — развития механизмов консультирования, — то и здесь результаты оставляют желать лучшего (см. также главу данной книги, написанную Саймоном Джеймсом). Процессы консультирования очень важны для «подпитки» стратегического мышления, но пока они идут довольно вяло и используются недостаточно. Последнее тем более интересно, если принять во внимание прогресс, достигнутый в развитии «мозговых центров» и других организаций гражданского общества в регионе, о чем, в частности, говорится в различных главах настоящей книги (см. например главы, написанные И. Крыстевым, О. Эрёзденом и С. Ионицэ). Почему-то «мозговые центры» и руководители, принимающие решения, во многих случаях не контактируют друг с другом и не находят общего языка. Это не означает, что данное «правило» не имеет исключений. Достаточно рассмотреть пример Словакии, где за последние четыре года политический процесс формировался в значительной степени на основании предложений «мозговых центров», что, впрочем, не сопровождалось развитием на правительственном уровне структур, которые могли бы принимать и использовать эти предложения на постоянной основе.

В первой части данной публикации рассматривается ряд средств, с помощью которых можно стимулировать институционализацию процессов стратегического мышления в правительственных учреждениях, используя при этом как уже имеющиеся в правительстве структуры, так и вклад организаций гражданского общества. В главах, написанных Б. Гаем Питерсом и С. Джеймсом, в центре внимания находятся правительственные структуры; они рассматриваются как с точки зрения институционального развития, так и в консультационном плане. С точки зрения институционального развития одного лишь создания структурных единиц недостаточно. Чтобы стратегическое мышление стало неотъемлемым элементом реализации политики, требуется не только создание институтов. В Нидерландах, например, существует превосходный центр стратегического мышления, работающий при поддержке правительства, — Научный совет по правительственной политике, который отличается как высоким уровнем политического мышления, так и большой степенью независимости. Однако поскольку это учреждение в определенной степени дистанцировано от правительства, то результаты аналитической работы и стратегические рекомендации не всегда доходят до уровня, на котором реализуется политика. Подобный вывод можно сделать и в связи с работой других правительственных учреждений такого типа (см. анализ этой проблемы в Интернете на сайте www. wrr. nl). Однако существование специализированных центров или учреждений стратегического мышления, услуги которых могут быть доступны правительству, имеет огромное значение само по себе.

Развитие процессов стратегического управления реализацией политики, как и создание институтов, само по себе является недостаточным, о чем уже говорилось выше в связи с Литвой. Успешный процесс стратегического мышления требует наличия, с одной стороны, мощного аналитического центра на национальном уровне, а с другой — определенных процессов и дисциплинирующих процедур, позволяющих сопоставить предлагаемые политические стратегии с заявленными долгосрочными целями. В Европе одной из немногих систем, сочетающих эти два элемента, является система реализации политики в области европейской интеграции в правительстве Великобритании; аналогичная, хотя и не столь эффективная система имеется во Франции.

Не менее сложными элементами развития потенциала стратегического мышления являются разработка и институционализация консультативных механизмов. В разделе данной книги, написанном С Джеймсом, а также в статье М. Бен-Геры, включенной в более раннюю публикацию ПРООН (UNDP 2002), подробно рассмотрены проблемы, связанные с развитием институциональных механизмов консультирования. Как утверждается в обеих этих работах, указанный процесс одинаково трудно идет во многих государствах ОЭСР, где пока что достигнуты весьма скромные результаты.

Но, несмотря на значительную трудность данной задачи, для государств этого региона крайне важно осуществлять инвестиции в формирование потенциала и процедур в органах центрального управления с целью повышения эффективности процессов стратегического мышления, особенно для того, чтобы сделать их успешными на «рынке» с высоким уровнем конкуренции, который представляет собой европейская политическая система.

Во второй части публикации рассматриваются сильные и слабые стороны организаций гражданского общества и «мозговых центров» как разработчиков предложений для правительства. При этом в качестве введения в тему дан исторический обзор третьего сектора в странах Юго-Западной Европы, подготовленный А. Мунджу Пиппиди. Проблема доступа гражданского общества к реализации политики гораздо шире, чем часто выдвигаемые вопросы организации взаимоотношений. Задачи, стоящие перед гражданским обществом и «мозговыми центрами» в связи с разработкой «легко усваиваемых» и приемлемых предложений для правительств, зачастую недооцениваются. Часто исследования проводятся по заказу иностранных клиентов, а не для отечественных потребителей. Кроме того, относительное обилие грантов и финансовой поддержки из внешних источников в некоторой степени помешало развитию внутреннего рынка, хотя в последние годы ситуация начинает меняться: правительства некоторых стран региона стали заключать с местными организациями прямые договоры, привлекая бюджетные фонды. В итоге это может помочь в преодолении «проблемы дистанции». В статьях Б. Анджелкович, О. Эрёздена, Л. Талат-Келпши и С. Ионицэ приводится много примеров проблем, встающих перед «мозговыми центрами» и организациями гражданского общества в связи с разработкой проектов, которые правительства хотят и могут использовать, и формулируются различные предложения по решению этих проблем.

Помимо общего рассмотрения потребностей в развитии потенциала правительств и гражданского общества, в третьей части публикации рассмотрены примеры использования конкретного механизма в условиях ЮВЕ. Речь идет о системе раннего оповещения, которая была опробована в различной форме в шести государствах Юго-Восточной Европы. История разработки и применения систем раннего оповещения отражает многие особенности и недостатки систем реализации политики, обсуждаемые в других главах книги: свойственная правительствам слабая «восприимчивость» к предложениям ведет к отсутствию обратной связи в области мер предотвращения кризисов, а также в сфере формирования стратегической политики с учетом глубинных долгосрочных тенденций. Ориентация на «клиентов со стороны», а не на собственное правительство, объясняемая отчасти потребностью в донорском финансировании, а отчасти — ограниченностью местных «ноу-хау», в ряде случаев порождала продукты, приносившие правительствам не слишком много пользы. Кроме того, политизация организаций гражданского общества в некоторых странах усложняет, а то и вовсе сводит на нет возможности для эффективной высокопрофессиональной работы. Тем не менее проект СРО внес решающий вклад в осознание потребности в создании потенциала стратегического мышления, а также потенциала предотвращения кризисов. Уроки, извлеченные из четырехлетнего опыта реализации данного проекта и примененные, как сказано выше, в шести странах, весьма ценны — хотя бы потому, что они помогли определить программу действий в области формирования потенциала для решения указанных проблем. В главе, написанной Л. Смирл и П. Верхейеном, а также в главе, написанной А. Гочевым, дан углубленный анализ этих вопросов.

Таким образом, настоящая публикация представляет собой перечень проблем и анализ опыта в области стратегического мышления в Центральной и Восточной Европе, а также руководство к действию для тех государственных служащих и политиков, которые заинтересованы в совершенствовании систем стратегического мышления в конкретных условиях своих стран. В ней четко сформулированы причины и потребности развития подобных систем, которые тем более необходимы данному региону в условиях, когда все больше государств присоединяется к «открытым системам», таким, как ЕС и, в меньшей степени, НАТО. Она также содержит информацию о способах решения проблем, неразрывно связанных с развертыванием подобных систем, и в этом смысле адресована как правительствам, так и организациям гражданского общества и «мозговым центрам», каждому из которых предстоит выполнить свое «домашнее задание». В этом отношении наша книга служит инструментом, которым и те и другие могут воспользоваться для самооценки и налаживания более конструктивного диалога друг с другом.

Тони Верхейен

Примечания

1. Например, ежегодная конференция НИСПАСЕЕ (Сети институтов и школ государственной службы в Центральной и Восточной Европе) в 2003 г. в основном была посвящена деятельности ключевых правительственных учреждений, причем особое внимание уделялось потенциалу стратегического мышления.

2. В основном по данным, отраженным в регулярных отчетах о прогрессе ЕС; кроме того, ряд оценок был опубликован правительствами в последние несколько лет.