Выводы - Политическая экономия Всемирного банка: начальный период

Цель данного исследования состояла в том, чтобы описать альтернативы экономической политики Всемирного банка в 1940–1950-е годы. Мной была предпринята попытка представить очерк деятельности Банка в первые годы его существования. Это были годы, когда внутренняя структура Банка еще создавалась, а функциональные отношения между различными игроками не раз приходилось корректировать; годы, когда Банк учился методом проб и ошибок. Этот процесс усложнился в связи с внезапно возникшей необходимостью переориентировать миссию Банка с послевоенного восстановления Европы на развитие стран, находившихся в неблагоприятном положении, — изобретая для себя новое занятие и приобретая новый опыт. Я попытался оценить, как этот конкретный исторический и институциональный контекст повлиял на кредитную политику Банка.

Эта методология может быть успешно применена при исследовании любых институтов: каждый из них можно понять в полной мере, лишь глядя сквозь призму исторического анализа, рассматривающего ситуацию глубже, чем анализ официальных должностей, и документирующего процессы изменений, динамику отношений между различными игроками, а также сравнительная значимость, которую эти игроки приобретают с течением времени. здесь могут вновь оказаться полезными здравые мысли Леонарда Риста, хотя и высказанные по другому поводу:

«Понимаете, некоторые люди могут судить о политике только тогда, когда они видят, какой формы нос у того парня, который этой политикой занимается. Если вам нравится его лицо, значит, его политика будет хорошей, особенно если вам нравятся его публичные выступления. Однако публичные выступления рассчитаны на публику, и совершенно не обязательно являются ключом к его будущим решениям. Поэтому стоит отбросить этот элемент личного восприятия и в первую очередь руководствоваться историческим контекстом, социальным давлением и традициями страны, где всё это происходит [...], которые являются только фоном, а затем переходить к анализу того, какие силы действуют в данный момент. Я думаю, что ребята [в Экономическом департаменте] это усвоили. И, полагаю, это доставило им удовольствие».

Такой анализ позволяет выявить и изучить споры между различными способами понимания и управления работой Всемирного банка. Он показывает взлеты и падения подхода, который являлся не альтернативой, а дополнением к основному набору политических мероприятий Банка.

Переход от реконструкции к развитию создал окно, через которое можно наблюдать появление новых перспектив и идей в области развития, бросавших вызов руководству Банка, которое проявляло тогда некоторую одномерность мышления. Капур, Льюис и Уэбб назвали это «трещинами в мраморной плите» (Kapur, lewis, and Webb 1997, p. 130). В Банке накапливались мнения сотрудников, отличавшиеся от модели «кредитов, стимулирующих непосредственно производительную деятельность», и это нарушало предполагавшуюся целостность и единство мыслей и действий. Для описания момента кризиса, когда напряженность между двумя перспективами достигла апогея, взят частный, но красноречивый пример, связанный с деятельностью Банка в Колумбии.

В конце концов, «окно» закрылось после искоренения или корректировки несовместимых (или рассматриваемых в качестве таковых) точек зрения. Хотя дебаты между сторонниками различных альтернатив продолжались и после 1952 года, а Пауль Розенштейн-Родан оставался в Банке еще два года, проведенная в 1952 году реорганизация сыграла значительную роль. Ликвидация Экономического департамента, т. е. ограничение его функций до сугубо консультативной роли, недвусмысленно показала желание руководства обуздать силы, воспринимавшиеся как центробежные. Понятно, что в постоянно растущей организации со сложной структурой процессы протекают инерционно, а перемены не происходят в один день. Однако реорганизация 1952 года знаменовала собой окончание определенного периода. Новый этап, начавшийся после 1952 года, характеризовался значительной согласованностью и стабильностью под руководством Юджина Блэка, занимавшего пост президента дольше всех в истории Банка.

Анализ периода до 1952 года позволяет нам лучше понять истоки силы, продемонстрированной позже, во время долгого и стабильного руководства Блэка. Это была сила, выкованная, по крайней мере частично, в ходе конфликта с позициями, которые, по словам Роя Харрода, стремились «отойти от ортодоксальной осторожности в направлении большей предприимчивости» (harrod 1951, p. 580). В то же время мой анализ помогает понять не только положительные стороны этого длительного периода, но и причины последующего кризиса Банка. Пятнадцатью годами позже эти положительные стороны и растущие успехи в управлении кредитами спасли Банк от признания того, что надежды на развивающиеся страны, появившиеся во время «первого периода» существования экономики развития, были напрасными.

Крах надежд на повышение благосостояния в результате усилий по содействию росту, предпринятых в 1950-х годах — крах, который стал очевидным в 1960-е годы, — проявился двояко. Во-первых, он выразился в серии неоправданных обещаний: улучшения благосостояния беднейших слоев населения, являвшихся объектом этих политических мер, не произошло; во многих странах возрос уровень безработицы; а выгоды от экономического роста распределились гораздо менее равномерно, чем это первоначально ожидалось. Во-вторых, этот крах выразился в непреднамеренных драматических последствиях политических мер, которые должны были стать благодеянием. Альберт Хиршман вспоминал: «Всё сильнее было ощущение того, что усилия по обеспечению роста — не важно, удачные или неудачные — влекут за собой катастрофические побочные последствия в политической сфере: от утраты демократических свобод и поворота в сторону авторитарных, репрессивных режимов до массовых нарушений основных прав человека» (hirschman [1979] 1981 с, pp. 98–99).

К счастью, эти признаки «легковесности» и «порочности» политических мер, направленных на обеспечение роста, не приобрели форму реакционной риторики, т. е. риторики, которая предостерегала бы от принятия мер, считавшихся бесполезными или опасными (hirschman 1991). Вместо этого они усиливали потребность в дискуссии и пересмотре исходных положений. Ганс зингер писал, что в 1950-х годах:

" [... [экономическое развитие стало быстрорастущим направлением экономической науки. В порыве энтузиазма экономисты начали мыслить в категориях моделей экономического роста. Это был пик популярности формулы Харрода—Домара, рассуждений о средней и приростной капиталоемкости, показателях сбережений и инвестиций, увеличении и уменьшении дефицита ВВП. Но затем пришло время разочарований. Стали закрадываться сомнения: а так ли всё просто? Что означает «дефицит ВВП» применительно к странам с натуральным хозяйством? [...] Проблема слаборазвитых стран заключалась не только в росте, но в развитии. Развитие — это рост плюс перемены; при этом необходимо, чтобы перемены были не только экономическими, но и социальнокультурными, не только количественными, но и качественными. Основная концепция должна заключаться в улучшении качества жизни людей" (Singer 1965, pp. 3 and 5).

Пока в научных кругах обсуждались эти проблемы (Генеральный директор МОТ Дэвид Морс на протяжении 22 лет говорил о том, что ВВП

«свергнуто с престола» [Morse 1971, p. 7]), Международный банк продолжал придерживаться линии, установленной Блэком и Гарнером в начале 1950-х годов. Вудc робко приоткрыл дверь для займов, которые до сих пор не предоставлялись, но сделал это только потому, что Банк был вынужден, по политическим причинам, реинвестировать свои доходы, которые все считали чрезмерными. Но в целом Банк плелся в хвосте общей тенденции и не поспевал за исследованиями в области экономического развития.

Только с назначением на пост главы этого учреждения Роберта Макнамары, пятого президента Банка (1968–1981) и первого менеджера, ставшего политиком, Банк предпринял попытку выйти на новые рубежи в сфере развития (особенно во время второго срока Макнамары). Банк предпринял исследование и осуществил внедрение политических мер, непосредственно связанных с борьбой против бедности, в результате чего займы приобрели уклон в сторону борьбы с бедностью, а не только «непосредственно производительной деятельности». Наиболее зримыми плодами этого изменения ориентиров стали стратегия «Перераспределение в сочетании с ростом» (Сhenery et al. 1974), а позже стратегия основных потребностей (выдвинутая МОТ [ilO 1976, 1977] и примененная Банком).

Несмотря на то, что Банк возник по инициативе лорда Кейнса и сторонников «Нового курса», он с самого начала нес на себе сильный отпечаток воздействия высших финансовых кругов США, придерживавшихся консервативных и республиканских взглядов. Этим объясняется господствовавший в течение долгого времени консервативный подход к проблемам и стратегиям развития, ориентированным на страны, находящиеся в неблагоприятном положении. Однако, как показало мое исследование, в первые годы своего существования Банк испытывал воздействие различных точек зрения, углубленно рассматривающих комплексные экономические и социальные реалии слаборазвитых стран. Но Банк отверг эти точки зрения и активно дистанцировался от них.

Отзвуки этих дискуссий внутри Банка почти смолкли, когда в середине 1960-х годов споры в Экономическом департаменте высветили потребность в дополнительных подходах к экономическому росту. Банк забыл о проводившихся им ранее исследованиях по вопросам развития и поэтому оказался неспособен быстро адаптироваться к новым требованиям. Ореол успеха, приобретенный Международным банком за долгий период президентства Блэка, не позволял Банку в полной мере понять изменения, происходившие вокруг, и уделить им должное внимание. Успех Банка был основной причиной его неспособности к переменам. Когда позже Банк обнаружил, что идет не в ногу со временем, он отреагировал на это, стремясь отвоевать утраченные позиции.

Подобные колебания — от крайнего ужесточения дисциплины к застою и обратно — характерны не только для этого периода истории Всемирного банка. Напротив, этот механизм можно обнаружить и в другие десятилетия, и он, возможно, помогает объяснить причины взлетов и падений на протяжении шестидесятилетней истории Банка.