Введение - Совершенствование инвестиционного климата. Уроки для практиков

Значение реформирования инвестиционного климата для поощрения экономического роста и сокращения бедности осознается сегодня все более широко. Гораздо менее четко осознается то, каким образом следует проводить такие преобразования. Реформы инвестиционного климата сложны по трем основным причинам. Во-первых, список возможных реформ огромен и выбор правильных приоритетов и последовательности действий может стать устрашающе сложной задачей. Во-вторых, такие преобразования часто вызывают политическое противодействие, так как влекут за собой последствия в сфере распределения. Группы, которые проигрывают в краткосрочном плане, зачастую хорошо организованы и в состоянии сопротивляться, а те, кто должен выиграть в результате реформ, получают выгоду лишь в долгосрочной перспективе и слишком разобщены, чтобы оказывать какое бы то ни было политическое воздействие. В-третьих, реформы инвестиционного климата создают проблемы в институциональной сфере: их проведение, как правило, требует координации между различными департаментами и уровнями правительства, а также нуждается в фундаментальных институциональных изменениях в организации, стимулах и поведении, которые бывает трудно осуществить.

Таким образом, обращаясь к сфере инвестиционного климата, потенциальные реформаторы сталкиваются с множеством технических, политических и институциональных проблемных вопросов. Ключевыми из них являются следующие: как выявить наиболее значительные ограничения и определить последовательность реформ? как преодолеть сопротивление групп интересов и включить реформу в повестку дня? каким должен быть «пакет» реформ, чтобы он, с одной стороны, вызывал к себе доверие, а с другой — был бы осуществимым? каким образом обеспечить поддержку реформ? как создать стимулы и потенциал для их осуществления? Наконец, как сформировать институциональные механизмы для продвижения и мониторинга реформ и придать им устойчивый характер?

Мы рассматриваем эти вопросы, опираясь на данные, приводимые в специальной литературе, и на результаты, полученные в ходе подготовки 25 ситуационных докладов, посвященных практическим примерам осуществления реформ. Эти доклады, в которых освещается главным образом опыт развивающихся стран, охватывают широкий круг преобразований — товарные рынки, земельные рынки, рынок труда, инфраструктуру и таможенную реформу. Они показывают, что реформирование носит чрезвычайно динамичный характер и отражает национальный менталитет; единого для всех процесса нет и не может быть. Разные реформы инвестиционного климата включают в себя разные наборы технических, политических и институциональных задач и, таким образом, предполагают использование различных подходов. Имеет значение также «страновой контекст», в частности тип политической системы и потенциал планирования и осуществления реформы. Кроме того, определенную роль играют элементы везения и непредсказуемости.

Тем не менее наш анализ, как показывает материал этой книги, выявляет десять общих уроков, которые можно извлечь, несмотря на различия типов реформ и разнообразие условий, существующих в тех или иных странах.

1. Растущее число диагностических инструментов и апробированных примеров передового опыта облегчает выявление приоритетов реформы. 

Сегодня в наличии имеются количественные индикаторы, рейтинги стран, обследования компаний и данные отраслевого анализа, которые позволяют реформаторам легче выявлять и указывать на основные «узкие места» в инвестиционном климате своей страны и, соответственно, формулировать приоритетные направления преобразований. Как показывает пример Китая, реформаторы могут также определять приоритеты с помощью экспериментального внедрения мероприятий и извлекать уроки из собственного опыта и успехов других стран.

2. Хорошим отправным пунктом является включение экономики страны в систему международной конкуренции посредством реформы торговли и товарных рынков.

Экспорт и конкуренция не только относятся к числу самых важных двигателей роста; они также помогают создать внутри страны давление в пользу проведения других важных изменений инвестиционного климата — в области рынков земельной собственности, труда и капитала. В Мексике либерализация торговли, усилив конкуренцию, заставила деловые структуры лоббировать реформы, направленные на сокращение бюрократических проволочек в области регулирования. В Колумбии рост конкурентоспособности, явившийся результатом глобальной интеграции, побудил работодателей выступить в поддержку реформы рынка труда. В Центральной и Восточной Европе реформаторы сознательно использовали процесс присоединения к Европейскому союзу (ЕС), чтобы подтолкнуть реформы в сфере регулирования, обеспечивая их поддержку реформам путем увязки этих реформ с более общей целью — вступлением в ЕС. То, что открытость экономики в значительной мере ассоциируется с институциональными преобразованиями, является одним из главных выводов доклада Международного валютного фонда Перспективы мировой экономики (World Economic Outlook, September 2005) (IMF 2005). И, напротив, регионы, менее всего продвинувшиеся на фронте инвестиционного климата (такие, как Южная Азия и Ближний Восток и Северная Африка), имеют тенденцию оставаться в числе тех, кто воздвигает самые высокие барьеры на пути расширения торговли и прямых иностранных инвестиций.

3. Мощную роль в выявлении проблем практической политики, стимулировании конкуренции между юрисдикциями и формировании спроса на изменения играет новая информация.

Генерирование новых конкретных данных о проблемах экономической политики может стать особенно важным катализатором для осуществления реформ, вызывающих споры и затрагивающих многие группы интересов. В ходе реформирования земельного рынка в Китае (Шенжень), Мозамбике, Перу, Российской Федерации (Великий Новгород) и ЮАР (Кейптаун) реформаторы использовали выводы подробных диагностических исследований для идентификации проблем доступа к земле и — впервые — для измерения издержек и преимуществ. Эти работы помогли развертыванию дискуссий и преодолению оппозиции со стороны групп интересов. Во Вьетнаме подробные исследования, раскрывающие издержки коррупции, позволили выработать меры противодействия влиятельным кругам, выступавшим против изменения Закона о компаниях. Еще один мощный стимул — определение количественных ориентиров и ранжирование. Так, недавняя публикация Группой Всемирного банка рейтингов стран в рамках проекта Doing Business 2006*, стимулировала призывы к реформам более чем в 20 странах. В таких странах, как Индия и Мексика, важную роль в ускорении реформ играет мониторинг сравнительных показателей развития отдельных штатов, ввиду ужесточения соперничества между ними.

4. Кризисы и политические перемены создают благоприятные возможности для продвижения смелых реформ.

Глубокий кризис в фискальной сфере в сочетании с избранием нового правительства обеспечили поддержку реформаторам в Республике Словакия, необходимую для принятия и осуществления налоговой, трудовой и других регулятивных реформ, более амбициозных, чем непоследовательные усилия, предпринимавшиеся в прошлом. В Венгрии финансовый кризис помог в середине 1990-х гг. включить в повестку дня более масштабные преобразования в области регулирования. Другие виды кризисов также способствовали продвижению реформ. Так, в Мозамбике кризис, связанный с переселением жителей, позволил самым радикальным образом пересмотреть земельный кодекс; в Италии и Республике Корея громкие коррупционные скандалы подтолкнули к проведению реформы регулирования, а в Нидерландах два крупных инцидента в области промышленной безопасности выдвинули на повестку дня задачу совершенствования инспекционной деятельности. Сильная политическая поддержка мер по выходу из этих кризисов облегчила преодоление сопротивления и позволила добиться широкого общественного одобрения реформ.

5. Пилотные проекты и другие практические меры оказывают важное обучающее и наглядное воздействие и могут подтолкнуть процесс реформ.

Реформы часто являются следствием изучения и практического внедрения политических стратегий. В частности, пилотные проекты позволяют создать нужный импульс и обеспечивают экспериментальную основу для более глубоких изменений, особенно в случае возникновения сомнений или сильного противодействия. Перу и ЮАР использовали пилотные схемы для отработки механизма регистрации и оценки стоимости имущества; это позволило оценить трудности, с которыми могли бы столкнуться крупномасштабные программы, и убедить политиков в том, что такие программы выполнимы с политической и административной точек зрения. Китай поставил пилотные проекты в центр своей стратегии реформ, используя специальные экономические зоны для проверки эффективности таких рыночно ориентированных мер практической политики, как предоставление права землепользования, прежде чем внедрять их в общенациональном масштабе.

6. Усиление влияния приверженцев реформ и расширение их прав и полномочий посредством обучения и диалога способны уменьшить противодействие со стороны групп интересов.

Сторонники и потенциальные сторонники зачастую рассматриваются как нечто само собой разумеющееся, однако их обучение и мобилизация, проведенные заблаговременно, позволяют сформировать из них коалицию в пользу перемен и минимизировать стимулы и возможности групп особых интересов или политиков по противодействию процессу реформ. Для проведения реформ, имеющих далеко идущие последствия в сфере распределения и затрагивающих обширные заинтересованные группы, может понадобиться проведение масштабных дискуссий. Подобные стратегии представляются важными как в демократических, так и в недемократических условиях: сдвиг в сторону рыночно ориентированной экономической политики во Вьетнаме и Китае опирался на более широкую дискуссию, чем принято считать. Однако консультации имеют свои пределы даже в демократических системах, особенно там, где реформа наталкивается на сопротивление групп, преследующих узколичные интересы. Под давлением необходимости перемен разработчики политики, добивавшиеся реформы морских портов в Колумбии и таможенной реформы в Мексике, предпочли осуществить быстрые преобразования сверху вниз; это было единственно возможным в условиях безудержной коррупции и неэффективности и получило широкую общественную поддержку, равно как и политическое «окно возможностей» для проведения реформ.

7. Стимулы и потенциал для практического осуществления реформы могут быть обеспечены путем использования методов управления изменениями, применяемых в частном секторе.

Технические и административные ограничения — особенно для чиновников регионального и местного уровня, несущих на себе основное бремя обязанностей по внедрению, — убедительно свидетельствуют о взаимосвязи между инвестиционным климатом и реформами государственного управления. Тем не менее эти ограничения могут быть устранены без проведения долговременной реформы государственного сектора, путем использования технических методов, применяемых в частном секторе. В Пакистане для поддержки реформ на рынке капитала и в сфере регистрации бизнеса действующий правительственный орган был преобразован в новую комиссию, наделенную значительной властью, в работе которой в значительной степени использовались управленческий потенциал и опыт специалистов со стороны. Новая команда помогла внедрить гибкие финансовые и административные процедуры, повысить культуру обслуживания и обучить персонал всех региональных отделений. В других случаях контракты на выполнение работ напрямую отдавались частному сектору; Иордания поступила так в сфере управления морскими и воздушными портами, а Мексика — в области контроля за состоянием окружающей среды. Полезными также бывают решения, связанные с внедрением информационных технологий. В таможенном деле, бизнесе, сфере инспектирования и реформе регистрации земельных владений подобные решения помогли упростить процедуры и ослабить существующие ограничения потенциала, а также ограничить излишнюю свободу действий чиновников, снизить коррупцию и повысить прозрачность.

8. Реформы инвестиционного климата, которые носят более комплексный и долговременный характер, чем разовые мероприятия, требуют особых усилий, направленных на придание им непрерывного характера, на защиту от политического и бюрократического вмешательства и обеспечение прозрачности и подотчетности.

Это может потребовать осуществления новых функций по обеспечению надзора и агитационного воздействия, повышению уровня координации и согласованности политических мероприятий и предоставлению технического содействия на местах. Более чем в 60% рассмотренных нами случаев эта потребность привела к созданию нового надзорного механизма — часто в форме специализированных и наделенных соответствующими полномочиями рабочих групп или учреждений. Так, в ходе регулятивных реформ в Венгрии, Корее и Мексике механизмы надзора, действующие в большинстве государств — членов ОЭСР, были адаптированы к местным условиям и подкреплены рамочными законами, разъясняющими стандарты и процедуры надзора над объемом и движением регулятивных норм.

9. Мониторинг должен быть неотъемлемой частью процесса реформ, а не вводиться задним числом.

Мониторинг оказался эффективным только в нескольких рассмотренных случаях, даже в наиболее развитых странах. Среди немногих положительных примеров можно назвать опыт Австралии и Латвии, которые с самого начала процесса ввели четкие целевые показатели деятельности и согласовали порядок мониторинга. Во всех других случаях мониторинг внедрялся плохо или был слабо увязан с ключевыми задачами реформ. Он не принес результатов даже в таких весьма развитых странах, как Венгрия и Корея, где недостаток аналитического потенциала и противодействие со стороны министерств застопорили процесс. В странах с невысоким потенциалом мониторинг оказался еще более трудным делом, даже более сложным и тяжелым, чем инициирование реформ. Однако этот элемент очень важен, и не только для оценки воздействия и результатов, но и для обеспечения прозрачности, создания механизма обратной связи с целью текущей корректировки реформ, сохранения подотчетности реформаторов перед гражданами и формирования поддержки для придания реформам необратимого характера.

10. И, наконец: правильное осуществление процесса реформ столь же важно, как и обеспечение разумного содержания проводимой политики.

Внимание к тому, какими методами инициируются и продолжают проводить реформы, укрепляет легитимность, общественную поддержку и самостоятельность реформаторов, необходимые для достижения политических целей и результатов, которые в равной мере являются желательными и стабильными. По выражению экономиста Джозефа Стиглица, процесс реформы и, особенно, ее «осуществление и политическая устойчивость — это не побочный момент, а основной пункт в повестке дня реформы» (Stiglitz 2000, p. 556).

* См: Бизнес в 2006 году. Создание рабочих мест/ Всемирный банк. — М.: Весь Мир, 2006.