Вступительное слово - Переход России к новому федерализму. Исследование Института Всемирного банка

Куда идет Россия? Этот вопрос стал ключевым с тех самых пор, когда распался СССР в декабре 1991 г. Как отличающаяся большим разнообразием страна, включающая 11 временных поясов, 88 регионов и много национальностей, Россия продолжает нести бремя наследия социалистической системы. Политические и экономические вызовы, вставшие перед Россией в процессе перехода к более демократическому обществу и рыночно ориентированной экономике, имеют много аспектов. Книга обращается к одному из наиболее важных из этих аспектов: децентрализации советского государства, коим является Россия, и значению федерализма для роста российской экономики, для обеспечения равенства и благополучия ее разнообразных народов и национальной интеграции.

Эта книга — третья из серии книг ИВБ по бюджетной децентрализации в России и других странах с переходной экономикой. В первой книге — «Россия и вызовы бюджетного федерализма» (Russia and Challenge of Fiscal Federalism, Wallich, 1994) — исследовались первые шаги децентрализации в России, и был сделан вывод, что страна осуществляет сложный переход от командной экономики к рыночной, и проект хорошо работающей межправительственной бюджетной системы является ключом к достижению широких политических целей — макроэкономической стабильности, равного предоставления социальных услуг, функционирования системы социальной защиты и особенно политической интеграции. Книга очерчивает природу проблем и возможных конфликтов, связанных с разделением полномочий между центром и регионами, и те способы, посредством которых умело построенная система межправительственных отношений, сможет снизить их количество.

Вторая книга, с более широким охватом стран Центральной Европы и Содружества независимых государств (СНГ), называется «Децентрализация социалистического государства» (The Decentralization of the Socialist State, Bird, Ebel, and Wallich, 1995) и представляет систематизированный обзор и анализ межправительственных бюджетных проблем в семи странах с переходной экономикой. Ключевыми темами книги были: «местное финансирование — проблема неместная» и «осуществление реформирования субнациональных финансов, которое происходит практически в каждой стране с переходной экономикой, значительно отличается от этого процесса в странах с рыночной экономикой, очень похожих друг на друга, и важно это осознавать». Книга дает представление о процессе зарождения финансовой централизации в таких странах, как Венгрия и Польша (которые уже далеко продвинулись по пути реформ местного управления и могут уже сейчас приступать ко второму поколению реформ), и вместе с тем в странах, только начинающих процесс реформ, таких как Албания, Румыния и Украина.

Настоящая книга является продолжением более ранних исследований, в ней эти темы обсуждаются в более широком страновом и сравнительном контексте, на основе намного более полных эмпирических данных, чем в предыдущих работах. Эта книга содержит множество данных, полученных на местах — на уровне областей и районов, и предлагает более четкий политический план по сравнению с теми, что использовались в прежние времена.

Ранние издания, посвященные переходу от командной системы к рыночной экономике, сосредоточивались обычно на крупных вопросах, таких как быстрая реформа цен, приватизация предприятий, политика макроэкономической стабилизации. Позже внимание сконцентрировалось на втором поколении реформ, затрагивающих такие проблемы, как реформирование правительства, гражданской службы, юридической и судебной систем; вопросы, связанные с банкротством; определение роли государственного сектора. Тема бюджетной децентрализации, происходящей в России и других странах бывшего Советского Союза и советской системы и в странах с переходной экономикой из Восточной и Центральной Европы, получила сравнительно мало внимания. Однако, то, как были решены проблемы межправительственных финансов (т. е. проблемы разделения финансов между правительствами разных уровней — Прим. ред.), влияет на процесс перехода, макроэкономическую стабилизацию, поддержание системы социальной защиты, что является ключевым фактором в обеспечении поддержки реформ. Таким образом, данная тема и эти книги заполняют большой пробел в литературе, посвященной переходному периоду.

Бюджетная децентрализация происходит в начале переходного периода, ее предпосылками являются повышение экономической эффективности и политическая необходимость в большей независимости от центральных структур власти. Характеристикой ранних реформ по децентрализации был объем полномочий в расходовании средств, переданных субнациональным и региональным правительствам. Во многих странах макроэкономические ограничения для центральных правительств привели к тому, что бремя расходов, включая расходы на социальное обеспечение, образование, здравоохранение, легло на субнациональные правительства. Однако при этом, редко когда регионы обладали правами налогообложения, а системы трансфертов обычно оставались лимитированными, требовали специальных договоренностей и иногда взаимного выравнивания. В силу макроэкономических причин центральные правительства стран данного региона обычно сохраняют основные национальные налоговые поступления для своих бюджетов. В целом отсутствие права распоряжаться бюджетом, ответственности за бюджет и подотчетности, наряду с общим отсутствием самостоятельности в распоряжении бюджетными доходами и возможности устанавливать местные ставки налогов, ограничивает субнациональные бюджеты и негативно влияет на оказание общественных услуг на субнациональном уровне и на их эффективное и равное распределение.

В ранних исследованиях предполагалось, что для анализа вопросов децентрализации в странах с переходной экономикой требуется широкая аналитическая программа. Такая программа необходима для следующего. Во-первых, необходимо принять во внимание, что субнациональные правительства сохраняют значительную долю собственности на предприятия, и этот фактор необходимо учитывать в программе при оценке стимулов для приватизации. Во-вторых, анализ следует сосредоточить на роли субнациональных структур в макроэкономической стабилизации. Хотя субнациональные расходы и дефицит бюджета сами по себе не способны создавать макроэкономические проблемы (субнациональные правительства не могут печатать деньги), мягкие бюджетные ограничения, вводимые многими правительственными учреждениями, означают, что субнациональный бюджетный дефицит в странах с переходной экономикой может быть (и часто бывает) ликвидирован путем денежной эмиссии. В-третьих, в соответствии с тем объемом полномочий, связанных с системой социальной защиты, который передается на субнациональный уровень (или реализуется с целью стабилизации), программа должна обратить пристальное внимание на проблемы распределения, особенно в странах, где доходная база широко не распределяется.

Тень истории витает над этой книгой и над любой дискуссией по проблемам бюджетного федерализма в России. В СССР в начале 1990-х годов бюджетные отношения между центральным правительством и пятнадцатью республиками были очень строгими, а Советский союз был единой страной. Но к концу 1991 г. власть и деятельность центрального правительства СССР значительно сократились. Важным катализатором распада были решения республик Союза, под руководством России и Украины, остановить передачу собираемых доходов и трансфертов в союзный бюджет. Это было кульминацией в процессах гибели союзного бюджета и фактического распада центральных органов. Кроме того, когда стало невозможным противостоять давлению в отношении получения политической самостоятельности, в ноябре 1991 г. Россия провозгласила о своей независимости.

Для России — Российской Федерации и ее 88 областей вопрос бюджетного федерализма столь же важен, как и для СССР. С самого начала были очевидны вставшие перед Россией проблемы децентрализации: потенциально огромные доходы от налоговых поступлений при продаже природных ресурсов могли оказаться предметом раздора в отношении того, кто и какую долю получает, и могли резко меняться, если цены подскакивали до мирового уровня.

Очевидно также то, что этнические и региональные различия и требования бюджетного суверенитета сепаратистски настроенными регионами России возросли, и то, что, как и в бывшем Союзе, межправительственная система могла сыграть важную роль в увеличении (снижении) политических напряженностей. Таким образом, учитывая значительные центробежные силы, с которыми сталкивается сейчас Россия, вклад бюджетного федерализма в национальное строительство нельзя игнорировать.

Ясно также и то, что перед страной стоит огромная проблема — обеспечить равноправие российского населения, которое распределено на территории 17 075 кв. км, почти в два раза превышающей территории Китая и США и в пять раз — территорию Индии. Контрасты между регионами огромны. Пять из 88 регионов России дают 40% всех доходов и 52% всех федеральных сборов и доходов, связанных с ресурсами. Один автономный округ в Сибири — Ханты-Мансийский, — по размерам равный Франции, имеет население, численность которого составляет 1/50 численности населения России, добывает 80% нефти, т. е. столько же или более, чем в Техасе или Кувейте. Однако в столице региона всего одна мощеная улица, по которой ходят пешеходы и домашний скот, стены домов сделаны из бруса, а окна — из картона, и это в регионе, где температура опускается до 40 градусов С и ниже. Во многих домах никогда не было водопровода. Экологический ущерб от эксплуатации нефтяных и газовых скважин придает этому, одному из самых богатых ресурсами городу, весьма непривлекательное отличие — быть в числе 10 зон, определенных Программой ООН по окружающей среде как «переживающие экологическую катастрофу», когда число врожденных дефектов и других нарушений здоровья превышает все возможные допустимые уровни. Российская система бюджетного федерализма и трансфертов внесла свой отрицательный вклад в неспособность таких регионов поднять стандарты предоставления общественных услуг до уровня, среднего по России.

Эта книга анализирует формирующийся процесс бюджетного федерализма и влияние недавно принятого законодательства на межправительственные отношения в России. Она оценивает силу и слабость новых структур и намечает возможные направления дальнейшего реформирования. Книга, исследующая политическую динамику децентрализации, ответственность за расходы, нормативы по доходам, управление налогами, трансферты и заимствования, представляет интегрированный взгляд на бюджетный федерализм в России.

Анализ сосредоточен на периоде 1992–1998 гг., и многие из аналитических, и эмпирических работ содержат данные на начало 1992 г. Книга начинается с анализа динамики децентрализации в России, включая исторический обзор и оценку политики до начала процесса децентрализации. Центробежные силы в России велики и оказывают значительное влияние на бюджет. Учитывая растущие несоответствия (диспаритет) в развитии региональной экономической базы, федеральное правительство уязвимо перед политическим давлением, исходящим от благополучных регионов, которые выступают против перераспределения доходов и субсидирования беднейших регионов. Некоторые регионы, такие как Дагестан и Татарстан, даже отказались от этой системы и пошли на заключение двусторонних соглашений, фактически создавая систему асимметричного федерализма, при которой более благополучные регионы вводят свое собственное понятие федерализма, в то время как существующая официальная система применяется по отношению к их более слабым собратьям.

Растущие экономические и бюджетные несоответствия привели к резко выраженной дивергенции интересов среди регионов и отсутствию консенсуса в национальной политике. Это особенно верно для регионов, разрабатывающих природные ресурсы, и для сравнительно небольшого числа регионов, промышленность которых интегрирована в систему международной торговли. Федеральное правительство должно или заниматься более справедливым перераспределением ресурсов между регионами, или стремиться к достижению более быстрого, но географически неравномерного экономического роста. Авторы поднимают вопрос о том, будут ли специально выделены такие находящиеся на более низких ступенях развития регионы, что тем самым обеспечивает основу для дальнейшего разделения. Они справедливо утверждают, что эти тенденции должны сдерживаться в интересах национальной интеграции, сбалансированного роста и макроэкономической стабилизации.

Авторы приводят сильные доказательства в пользу более эффективных нормативов ответственности в расходовании средств. Они рассматривают растущие несоответствия в расходах по регионам: в 1992 г. более богатые регионы России тратили в 12 раз больше средств на душу населения, чем беднейшие; а к 1997 г. этот разрыв достиг 22 раз. Авторы утверждают, что эти растущие различия не идут на пользу национальной интеграции. Система трансфертов, которой не было в начале децентрализации, была введена в 1993 г., но она уже оказала огромное воздействие на степень равенства регионов. В то время как эта система предназначена для мягкого выравнивания (трансферты связаны обратно пропорциональной зависимостью с региональными ВВП на душу населения), ее возможностей недостаточно для компенсации других, более мощных тенденций повышения концентрации экономического благополучия в тех регионах, которые выигрывают от реформ, интеграции в международную торговлю или запасов природных ресурсов.

Кризисное состояние бюджетов во многих регионах привело их к необходимости заимствований, таким образом, субнациональный долг значительно возрос. Авторы не связывают это явление непосредственно с кризисом рубля 1997 г., но отмечают, что попытки федерального правительства переложить свой дефицит на субнациональные бюджеты путем передачи ответственности и мандата по расходам были только отчасти успешными и в конце концов обернулись тем, что правительство вынуждено было брать кредиты, чтобы частично профинансировать субнациональный дефицит. И в зависимости от того, в какой степени для ликвидации этого дефицита потребовалось прибегать к денежной эмиссии, это могло оказать косвенное влияние на кризис.

Авторы делают вывод, что несмотря на то, что все необходимые реформы по бюджетной децентрализации были взаимосвязанными, здесь необходимо применить разделенные, но систематические подходы. Эта ситуация отражает трудности в достижении национального консенсуса: в отношении основных целей децентрализации, в определении степени и природы федерализма в России, по вопросам желаемой степени выравнивания и эффективности использования бюджетных ресурсов, создания стимулов для мобилизации доходов и даже поддержания финансовой дисциплины и ответственности на уровне субнациональных правительств.

Поскольку процесс определения всеобъемлющей стратегии бюджетного федерализма в России будет трудным и медленным, авторы рекомендуют такие институциональные механизмы, как Национальная консультативная комиссия, — для обеспечения консенсуса и формирования долговременной концепции системы.

Хотя книга концентрируется на проблемах России, похожие тенденции и проблемы отмечены и для других бывших республик Советского Союза и таких же стран в других регионах. Техническая поддержка Коминтерна, предоставленная СССР в 1950-е годы, способствовала переносу тех или иных вариантов советской системы межправительственных финансовых отношений в целый ряд других стран, включая бывшую Югославию, Китай, Народно-Демократическую Республику Корею и Вьетнам. В связи с этим, данная книга будет интересна не только в государствах бывшего СССР, но и в других странах, которые переняли советскую систему межправительственных финансовых отношений, а сейчас, возможно, также нуждаются в новых формах и подходах к децентрализации.

Хотя авторы являются академическими учеными, и излагаемый материал адресован скорее исследователям, данная книга представляет проблему межправительственных финансовых отношений в России и для широкой аудитории. Предназначена она для экономистов, специалистов по государственным финансам, академических исследователей, лиц, определяющим политику, и их советников; эта книга также представляет большой интерес для всех, кто занимается проблемами переходного периода. Интересна она будет и тем, кто специализируется в области систем социальной защиты, макроэкономической стабилизации, приватизации и роли государства и законодательства в ускорении перехода к рыночной экономике.

Таким образом, данная книга важна для всех тех, кто вступает в лабиринт российских проблем. Вместе с другими книгами она предупреждает политиков о ключевой роли бюджетного федерализма в ускорении успешного перехода к рыночной экономике. В России важные изменения в субнациональных бюджетных отношениях будут еще какое-то время продолжаться. Все, кто заинтересован в успешном переходе, не должны пренебрегать связанным с ними риском. Бюджетный федерализм в России — это нетривиальное дело, которое может быть отложено «на потом», после принятия «крупных» решений по таким вопросам, как приватизация и стабилизационная политика. Как раз напротив, то, как страна решает проблему бюджетного федерализма, будет ключевым фактором для проведения широких реформ.

Кристин И. Уоллич,
Всемирный банк и Азиатский банк развития,
октябрь 2000 г.