Предисловие - Переход России к новому федерализму. Исследование Института Всемирного банка

Переход России к новому федерализму. Исследование Института Всемирного банка Мартинес-Васкес Х., Бо Дж. Пер. с англ. публикации Всемирного банка 2002 г. 150 Р

В Советском Союзе в 1970-е — 1980-е годы происходил процесс децентрализации — переход к частным предприятиям и развитие рынков. Несмотря на то, что в советские времена какие-то частные инициативы, например совместительство или малые сельскохозяйственные предприятия, всегда существовали — в основном в неформальном секторе экономики, — с середины 1980-х годов отмечалось их значительное развитие в рамках политики приватизации, которая начала осуществляться центральным правительством. Это была эра Михаила Горбачева, так называемая «перестройка».

С увеличением в рамках советской системы движения за политическую самостоятельность и передачу полномочий, связанных с решением бюджетных вопросов, на местный уровень, политический и общественный ландшафт также претерпел значительные изменения. Затем, в ноябре 1991 г., Советское государство распалось. В результате практически сразу возникли вопросы, связанные с управлением и с решением проблем межгосударственных (межправительственных) отношений — как между бывшими республиками, ставшими теперь новыми независимыми государствами, так и в рамках самих этих государств. С этой точки зрения проблемы децентрализации бюджета и распределения ролей в государственном секторе, которое проводилось из центра, не только приобрели столь же важное значение, как и экономическая децентрализация, но и превратились в ключевые вопросы для успешного осуществления целей реформирования национальных государств — макроэкономической стабилизации, снижения бедности, приватизации государственных предприятий и национального строительства. Действительно, вопрос определения правильного перечня мер межправительственного бюджетного урегулирования был одной из главных проблем, с которыми столкнулись Россия и государства бывшего Советского Союза.

Как сказала Кристин Уоллич в своем вступительном слове к данному изданию книги «Россия: переход к новому федерализму», с доводами которой сами авторы, Джеймсон Бо и Хорхе Мартинес-Васкес, в значительной степени согласны: «тень истории витает... над любой дискуссией по вопросу бюджетного федерализма в России» (стр. xii). Данная книга анализирует не только эту историю, но также прослеживает ее вплоть до сегодняшнего времени и той ситуации, в которой оказалось нынешние руководители России под руководством Владимира Путина, и тесно связывает выбор страны с широким кругом проблем, встающих перед любой страной в процессе государственной реформы. Таким образом, в дискуссию о динамике развития возможностей для России — при решении вопроса, кто и какие общественные услуги предоставляет государство и как финансировать эти услуги, — авторы вводят темы изменений в бюджетной политике или межгосударственных или межрегиональных сдержек и противовесов для власти. Более того авторы связывают эти темы с вопросами, как добиться хорошего управления: должно ли оно быть разделенным или объединенным, асимметричным или единым, руководимым из центра или контролируемым местными органами?

Эта книга, кроме того, открывает серию исследований, которые будут опубликованы в серии ИВБ «Учебные материалы», в выпусках по вопросам управления и децентрализации, поскольку они входят в широкий ряд проводимых ИВБ программ по государственным финансам и финансовому управлению.

Спектр программ ИВБ охватывает три следующие темы.

Глобализация как отражение прогрессивной интеграции мировой экономики и локализация, отвечающая потребностям в большей самостоятельности и влиянии на управление простых граждан страны, — эти два понятия произрастают от одних корней и усиливают друг друга. Оба они отражают влияние более совершенных информационных и коммуникационных технологий и оба направлены на создание новых институтов, в то же время укрепляя и старые — на международном, национальном и местном уровнях. Таким образом, глобализация ограничивает национальные правительства не только в управлении рынками, но и в способности руководить принятием ряда решений по бюджету, что легко осуществлялось ими ранее. Эта тенденция привела к тому, что правительства стали передавать свои бюджетные, политические и административные полномочия местным правительствам; однако часто темпы передачи власти правительствами не соответствуют росту потребностей в усилении полномочий граждан на местах или темпам децентрализации собственно экономики.

Переход от управления и институтов, посредством которых политическая власть осуществляет свое руководство, к более динамичному процессу, с привлечением участия граждан, когда люди коллективно определяют уровень и состав налоговых и общественных наборов услуг, неотделим от вопроса проведения децентрализации государства. Децентрализация — это одновременно и дисциплина, пронизывающая все общественное устройство, и тема, которая простирается от вопроса о роли и устройстве государственного сектора до анализа того, какие уровни управления (правительства, правительств) должны руководить предоставлением общественных услуг, контролировать и оплачивать его.

Приближенность местных правительств к бедным, близость и понимание разнообразнойинституциональной среды, в которой бедные существуют в различных регионах и общинах, предоставляют значительные преимущества децентрализованным правительственным подразделениям для планирования и осуществления политики, направленной на борьбу с бедностью.

Для успешного осуществления поставленных задач ключевым фактором являются инвестиции в человеческий капитал посредством эффективного развития и распространения знаний. Центральным звеном программ Института Всемирного банка является определение того, как помочь людям, чтобы они в результате смогли помогать самим себе, за счет предоставления ресурсов, необходимых для обмена знаниями, наращивания потенциала и формирования партнерства.

Мы с удовлетворением открываем эту бюджетную серию таким своевременным и важным вкладом.

Винод Томас,
Вице-президент
Института Всемирного банка