Можно ли одолеть коррупцию? (опыт Финляндии) - Северная Европа. Регион нового развития

Общепризнанно, что коррупция является одной из наиболее серьезных угроз не только для экономики и социального развития отдельных стран, но и для национальной и международной безопасности в целом. Как пишет известный финский специалист в этой области профессор Сеппо Тиихонен, сегодня, как никогда раньше, ясно, что безопасность и благосостояние народа зависит от хорошего правления, то есть способности политической власти управлять делами нации. Коррупция — это болезнь государственной власти и показатель плохого управления. Она подрывает принцип верховенства закона и ослабляет институциональные основы политической стабильности, социальное единство и затрудняет экономическое развитие.

Борьба с коррупцией ведется (хотя и, к сожалению, нередко просто декларируется) большинством государств мира. В последние годы в исследование причин коррупции и разработку методов ее предотвращения и преодоления включились многие международные и национальные правительственные и неправительственные организации, видные ученые. Причем, в отличие от недавнего прошлого, все больше внимания уделяется развитым промышленным странам.

В этом отношении представляет большой интерес коллективная монография Международного института административных наук (International Institute of Administrative Sciences) в Брюсселе, вышедшая в 2003 г. «История коррупции в центральных органах власти». В книге содержатся исследования, касающиеся девяти стран — Австралии, Бельгии, Германии, Греции, Италии, Канады, Нидерландов, Соединенных Штатов и Финляндии (особо следует отметить весьма содержательную статью о борьбе с коррупцией в Финляндией советника комитета Парламента Финляндии по вопросам будущего Паулы Тиихонен).

Однако в эффективном преодолении коррупции лишь немногим из государств удается добиться ощутимых результатов на практике. Среди них — страны Северной Европы, прежде всего Финляндия.

Влиятельная неправительственная международная организация «Транспаренси Интернешнл» («Transparency International») целью которой является противодействие коррупции в государственных органах, начиная c 1995 г., публикует Индексы восприятия коррупции (Corruption Perception Index). Согласно данным «Транспаренси Интернешнл», в 1995-1997 гг. Финляндия занимала 4-е место среди наименее коррумпированных стран мира, затем в течение последующих трех лет — 2-е, а в 2001 г. становится лидером и прочно удерживает эти позиции в международных рейтингах. Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми указанной организацией, в частности Барометром мировой коррупции (Global Corruption Barometer) и Мировым индексом взяточников (Global Briber Index).

По десятибалльной шкале (10 баллов — полное отсутствие коррупции) по данным «Транспаренси Интернешнл» Финляндия в 2001 г. получила 9,9 балла (исследовались 102 страны), за ней шли Дания и Новая Зеландия, разделившие 2-е и 3-е места (9,5), на 4-м месте — Исландия и на 5-6-м — Швеция и Сингапур. Наиболее «чистой» по степени коррупции страной Финляндия остается и в последующие годы. Согласно данным, опубликованным в октябре 2004 г. (опрос на этот раз проводился в 146 странах) ее показатели составили 9,7 балла. В шестерку наименее коррумпированных стран мира вошли также Новая Зеландия, Дания, Исландия, Сингапур и Швейцария (около 9 баллов). Заметим, что практически все страны Северной Европы вошли в десятку наименее коррумпированных стран. Россия за пять лет опустилась с 71-го на 90-е место (2,7 балла), по соседству с такими странами, как Кения, Камерун, Непал и Танзания.

Сейчас в Финляндии ежегодно рассматриваются три-четыре дела по обвинению во взяточничестве и столько же — взяткодательстве. Наибольший пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 1980-е гг., когда страна вступила в полосу экономического кризиса. В 1945-1954 гг. были осуждены за получение взяток 549 лиц, в 1980-1989 гг. таких приговоров было вынесено 81, а в 1990-х гг. всего 38.

Интересно, что думают финны о коррумпированности различных государственных институтов. Барометр мировой коррупции за 2002 г. (опросы проведены в 44 странах) показывает, что на 1-е место они поставили бы политические партии (38%), суды (27,7%), лицензирование бизнеса (9,5%), медицинское обслуживание (6,2%), полицию (4,4%). Любопытно, что во многом эти приоритеты совпадают и с мнением опрошенных в России.

Кстати говоря, в Уголовном кодексе Финляндии само слово «коррупция» не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание от штрафа до тюремного заключения до четырех лет, в зависимости от серьезности правонарушения.

В Финляндии фактически никогда не создавалось специального закона о коррупции или специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства, норм и других систем контроля. Так, коррупция всегда подпадала под действие Конституции, Уголовного кодекса, законодательства о гражданской службе, административных инструкций и других подзаконных актов. Особую роль играют этические нормы.

Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер, в случае их нарушения, осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсман парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом республики, но полностью независимы (в том числе, и друг от друга) в своей деятельности и имеют в распоряжении все инструменты и права, необходимые для проведения расследований и принятия мер. Канцлер юстиции осуществляет контроль за деятельностью всех ветвей и уровней государственной власти — так же как и «омбудсман» (за исключением депутатов парламента).

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмана парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт — Государственный суд, который созывается ad hoc, то есть по мере необходимости, но действует на основании установленных Конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны. Государственный суд возглавляется президентом Верховного суда, состоит из председателя административного суда, надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это «суд импичмента», который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю страны Государственный суд созывался только один раз.

От обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. Вот несколько примеров.

В 1993 г., впервые за послевоенные десятилетия, был созван специальный Государственный суд для рассмотрения дела бывшего министра торговли и промышленности, депутата парламента от Партии центра Кауко Юхантало. Он обвинялся в том, что в бытность министром содействовал выдаче государственных гарантий для находящегося на грани банкротства одного из финских банков — взамен на получение, с помощью этого банка, кредитов для собственного бизнеса. В соответствии с решением Государственного суда Юхантало был лишен депутатского мандата. Правда, позднее он, будучи в своем округе весьма популярным политиком, был вновь избран в парламент.

В том же году в прессу просочились сведения, что бывший министр промышленности и торговли и депутат парламента, председатель Социал-демократической партии Ульф Сундквист также способствовал выдаче кредита под правительственные гарантии банку, в котором он имел собственный интерес и который находился на грани банкротства. Сундквист, обвиненный в преступлении (а он, кстати, считался одним из наиболее вероятных претендентов на пост президента Финляндии), подал заявление об отставке с поста председателя СДПФ. Позднее окружной суд Хельсинки приговорил его к выплате денежной компенсации за причиненный ущерб.

За последние 10 лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновников.

Следует особо отметить, что указанные случаи, а также ряд других (коррупция в фирмах «Салора», «Валко», «Ноппа», «Метро») стали широко известными благодаря выступлениям средств массовой информации, которые действительно играют в Финляндии роль эффективного инструмента гражданского контроля. В отличие от нас, власти этой страны прислушиваются к голосу СМИ и, как правило, реагируют на их выступления.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями и странами в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, принятую в Мехико в декабре 2003 г.

Определенные сложности возникли с ратификаций антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку о том, что конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала конвенцию.

Что все же главное в финском опыте борьбы с коррупцией? В целом нужно отметить, что было бы преувеличением говорить о какой-то специфической «финской модели» борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако, как думается, главное все же — в «финской модели» социально-экономического развития, в формировании условий, которые не создавали бы питательной почвы для коррупции и которые, если бы не исключали ее (возможно ли это вообще?), то, во всяком случае, минимизировали это явление, делали возможной эффективную борьбу с ним.